提高经济责任审计报告质量强化经济责任审计结果运用的思考

发布时间:2016-01-13

来源:辽阳市审计局课题小组

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       中共中央办公厅、国务院办公厅关于《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的颁布实施,标志着我国的经济责任审计进入到一个新阶段,对反映任期经济责任审计工作成果、质量的最终载体为审计结果应用者提供决策依据的经济责任审计报告质量也提出了更高要求。经济责任审计从总体上分为二个部分,一部分是审计机关接受委托开展审计的实施,形成审计报告过程,另一部分,审计结果的运用部分。 

  本文主要围绕如何满足党委政府、干部管理部门、被审计单位等不同使用者的需求,如何丰富审计结果运用的形式、扩大运用范围提升运用层次,推进审计结果的转化运用,整改落实等长效机制问题进行研究。 

       第一部分主要分析经济责任审计报告存在的问题。提出了审计结果报告的结构不合理、 

  审计评价过于格式化、缺少对审计发现问题重要性分析、审计主体独立性缺失,导致审计监督缺乏强度、审计人员在思想认识上存在误区方面的问题。 

       第二部分主要分析经济责任审计结果运用存在的主要问题,具体阐述了审计质量不高使审计结果运用缺乏根本的基础、经济责任审计的时间滞后于干部任用、经济责任审计联席会议制度的协调配合机制尚不完善、经济责任审计成果应用不够。 

       第三部分针对上述发现的问题,提出强化经济责任审计成果运用的政策建议。具体包括:提升对经济责任审计报告的认识;坚持原则正确把握好审计评价;简化报告内容提供一目了然的审计结果、;整合审计资源为经济责任审计结果的充分运用奠定良好基础创造衔接条件;健全完善经济责任审计结果运用工作制度,探索创新扩大审计结果运用的形式和平台;完善经济责任审计结果运用的协调配合机制,确保联席会议成员单位职能充分发挥; 

  提高经济责任审计人员业务水平,增强防范审计风险控制。 

    

    

    

     

 

 

  

    

  一、经济责任审计报告存在的问题   经济责任审计报告是反映任期经济责任审计工作成果、质量的最终载体,为审计结果应用者提供决策依据,是经济责任审计的工作目标。但是,目前经济责任审计报告还存在一些问题,如经济责任审计报告可读性差,专业性强,质量整体不高,使审计结果运用用效果也不是很好,如何提高经济责任审计报告质量适应不同需求是必须解决的现实问题。   

  

  (一)审计结果报告的结构不合理。经济责任审计结果报告是为党委、政府或干部管理部门提供干部管理、使用等方面的决策依据的一种行政公文,应当精简高效、干净利落。现行的经济责任审计结果报告的结构,反映被审计单位基本情况,财政财务收支状况,占据了大幅篇幅,将财政财务收支报告中描述的审计工作开展的总体情况审计承诺、被审计单位会计及相关责任审计程序等内容也纳入经济责任审计报告。基本情况介绍抄被审计单位的自我介绍,财务收支就账论账、就事论事的多,过于强调数据、罗列数据多而分析少;审计发现问题,较多地运用专业术语和技术词汇,甚至出现较冷僻的行话术语或者模棱两可的文字,如对发现的违规违纪问题的表述违反了什么法规,依据什么法规予以处理。这样加大了报告使用者阅读、理解报告的难度,降低了审计报告的严肃性和权威性,这既无谓地增加了报告的内容,同时又冲淡了报告的主题,降低了审计结果运用效果,不利于审计成果的利用。   (二)审计评价过于格式化。当前经济责任审计报告的评价依据不充分、评价内容笼统。审计评价重要前提是审计评价必须客观公正、真实可靠。但现实是往往就事论事,泛泛而论,只对单位不直接对责任人,而且评价内容过多造成评价目的不明确和结论性意见较为含糊,如在界定领导干部的经济责任时,有两个难点:一是如何准确界定领导干部的直接责任和主管责任。二是如何准确界定党委和政府两个一把手的经济责任。同时,由于缺少具体详细的评价量化指标,在评价内容中不能明确界定领导干部的经济责任。这样写出的审计评价千篇一律,不仅影响了经济责任审计的质量,而且造成报告阅读者、使用者的视觉疲劳,起不到评判和参谋作用。   (三)缺少对审计发现问题重要性分析。当前部分审计人员没有预先考虑确定审计发现问题重要性分析,将审计的审计中发现的问题全部在经济责任审计报告中披露,给报告的使用者误导或产生误解,往往忽视了一些重要的内容和严重的问题。如,对领导干部任期内经济决策事项不分大小,全部作为经济责任审计报告内容,造成审计报告重点内容不突出,阅读者不感兴趣;将不是被审计领导干部分管单位存在的账务处理不规范的问题写进经济责任审计报告,这类问题看上去往往金额很大,就会给报告阅读者产生误解。 

  

  

  (四)审计主体独立性缺失,导致审计监督缺乏强度。我国现行的地方各级审计机关的管理结构,均实行双重领导的管理体制。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。在具体审计中,在很大程度上仍然要受制于一些地方政府部门和领导的影响、干扰和牵制。审计中发现的问题往往部分甚至全部隐瞒,导致报告写得温和,欲言又止,经济责任审计对领导干部权力制约和监督作用不能很好的发挥。 

  (五)审计人员在思想认识上存在误区。(1)一种倾向认为,经济责任审计很大程度上是走过场。有的领导干部认为,干部考察考核与经济责任审计相分离、实际工作中先离后审等现实使审计结果对干部的提拔、调整没有多大作用,于是,在实际工作中以对经济责任审计结果的消极等待、应付了事的形式表现出来,有的甚至影响了领导干部正常履行经济责任;(2)另一种倾向盲目夸大了经济责任审计的作用。认为搞好经济责任审计工作,便可以解决干部监督管理中的所有问题。于是,在审计项目数量上不考虑审计力量的有限和不足,无重点、无选择设置审计项目;在实际操作中无限扩大审计范围和审计内容;在审计评价中面面俱到,政绩化、绝对化。这两种倾向的产生虽情有可原,但都是不正确的。 

      二、经济责任审计结果运用存在的主要问题 审计结果的运用是经济责任审计的落脚点,如果对经济责任审计结果不加以运用,就起不到奖优罚劣和监管的作用;起不到查错究弊、规范财政财务收支管理的作用;也起不到促进党风廉政建设的作用;同时对审计机关和审计人员而言是财力人力资源的极大浪费,还将影响到经济责任审计结果的质量。 

     

     (一)审计质量不高使审计结果运用缺乏根本的基础。(1)审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出,这一矛盾在各级审计机关普遍存在,基层审计机关表现得尤为突出。干部离任时批发式的委托现象时有发生,经济责任审计项目占所有审计项目的70%左右。特别是在领导干部换届调整时,经济责任审计项目更为集中,超出了审计人员的承受能力。一方面造成审计人员长期加班加点超负荷工作,身心疲惫,没有时间学习充电,业务素质难以提高;另一方面迫于赶进度、保数量,审计中必要的程序过于简单、粗放,使一些重要的审计事项得不到充分的审查,审计的质量难以保证,个别审计项目甚至留于形式,不但埋下了一定的风险隐患,还直接影响了审计结果的运用。(2)经济责任审计的成果质量仍然是粗加工的多,深加工的少。有的审计人员在实施经济责任审计过程中就账审账、以数核数,没有结合群众座谈、个别咨询、查阅档案等方法进行各方证实验证,致使一些审计对象应负的经济责任没有审深查透;有的审计结果报告只及事不及人,反映的皆是责任人所在单位财政财务收支情况,却看不到责任人究竟要负哪些责任;有的审计结果报告重点不突出,导致内行人看不清楚,外行人看不明白,同时对于审计查出的问题,未能进行深入综合成因分析,从管理和制度上提出有针对性解决问题的有效方法,致使审计结果作用发挥不够充分。(3)审计手段有限,对发现的一些线索难以追查和验证,造成要害的问题审得不深不透。 

  (二)经济责任审计的时间滞后于干部任用。对领导干部进行任期经济责任审计, 其结果作为组织人事部门考察、选拔、任用干部的重要依据之一, 按照要求,领导干部经济责任审计均应坚持先审后离。但在实际工作中, 1)是由于干部保密性的特殊要求, 委托交办审计不够及时, 形成了先离任后审计的现象。(2)一些地方的组织人事部门并没有本着有计划,有步骤,有重点的原则进行安排,而是在干部集中调整后,采取批发一揽子委托的办法,审计机构只能在事后被动接受审计任务。(3)虽然推行了任中审计制度,但任中审计所占比重较低。 

      由于经济责任审计滞后于干部任用工作, 造成审计结果与干部任用相脱节, 形成两张皮”, 影响了审计监督作用的有效发挥。(1)造成审计机关实施经济责任审计的目的不明确,一定程度上影响了审计人员的工作积极性。(2)被审计领导干部已离开原单位,接任者推崇新官不理旧账,相当一部分接任者抱着一种事不关己的心态对待审计,有的以不清楚前任者为由搪塞审计,在资料提供、人员配合上不积极、不主动,使一些问题的核实和取证难度加大。(3)有的被审计领导干部已升职,审计出的问题无论大小,提出来都感到很为难。(4)有的审计处理(比如罚款、收缴款项等)需要在原单位落实,接任者怨言大,审计决定难以执行。直接影响到任期经济责任审计在领导干部离任时应起的作用。 

   (三)经济责任审计联席会议制度的协调配合机制尚不完善。中办、国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中明确要求,要建立健全经济责任审计工作联席会议制度,监督检查、交流通报经济责任审计工作开展情况,协调解决工作中出现的问题。从目前的实际情况来看,各地的经济责任审计联席会议制度基本上已建立,但对联席会议的主要职能各地的认识不一致,而且各地普遍没有出台具体的联席会议议事规程,联席会议的召开和议题的确定都带有较大的随意性,在重视和利用审计成果方面的作用也没有得到充分发挥。同时,会议成员单位协调配合机制也不够完善,一定程度上影响了审计成果的运用和深化。 (四)经济责任审计成果应用不够。(1)许多地方的组织部门在具体操作上,对于领导干部的提拔大部分都是先提拔后审计,有的地方甚至是审计归审计,任用归任用,造成了审计机构实施经济责任审计的目的不明确,给经济责任审计成果运用带来了不利影响。(2)经济责任审计成果运用中的不透明和不具体、影响了利用效果的发挥。纪检监察部门和组织部门如何运用审计结果以及审计结果运用情况如何反馈等没有明确规定,至于存在什么经济问题的干部应提醒、诫勉、追究责任以及降职、免职等也没有具体标准。审计结果不公开、不透明,随意性大,审计结果运用缺乏标准,这在一定程度上造成了经济责任审计与领导干部任用脱节的问题,不利于将群众监督与审计监督相结合。 三、强化经济责任审计成果运用的思考 

     

      

  经济责任审计结果合理运用的前提是高质量的审计工作和客观公正的审计结果,有了这个前提,还要有一个管理严密、评价科学、运作规范的审计结果运用机制。   (一)提升对经济责任审计报告的认识。经济责任审计报告突破了以往审计报告只是揭示单位经济活动事项的局限性,不仅对事而且对人,并且重点是评价领导干部的工作业绩和经济责任,为干部管理部门提供了既量化又直观的可靠可信的依据。这样就要求审计人员应当及时转变观念,充分认识写好经济责任审计报告对管理和监督领导干部履行职责的重要意义,将写好对经济责任审计报告与贯彻落实科学发展观和反腐败结合起来,使结果报告方便使用者和阅读者应用。要避免将结果报告简单的罗列数据,应加强对审计数据和事实的分析,使结果报告有理有据、有血有肉,使报告收阅者对审计查出的问题有比较透彻清晰的认识。首先要避免将财政财务收支报告与经济责任审计报告混淆,应以财政财务收支报告为基础,经过深加工,使结果报告精、深、透、全。其次要避免结果报告中出现专业术语或行话行语,应当以最简单明了的词语来撰写报告,使结果报告通俗易懂。最后要避免结果报告中违纪、违规行为问题的性质、程度等不区别分析,应当针对违纪违规行为从以下几个方面进行深入分析:1是故意违纪、明知故犯,还是无意犯规、法规不明、界限不清;2是个别问题,还是共性问题;3是一般问题,还是特殊问题;4是初犯还是屡犯;5是个人(单位)行为还是上级领导或政策行为;通过分析,不仅为正确合理地定性,实施恰当处罚提供依据;而且为提出有价值的改进建议,加强管理,杜绝问题的再次发生打下基础。 (二)坚持原则、正确把握好审计评价。审计评价是审计结果报告的重要组成部分,领导干部经济责任审计评价准确与否,关系到审计结果报告的质量,也关系到审计的风险,更关系到党和政府对干部提拔使用的导向。审计人员必须以事实为依据,客观公正地评价领导干部经济责任,把握好领导干部任职期间经济责任审计评价的尺度。领导干部任期经济责任审计评价。1要坚持分清直接与间接责任界线的原则。被审计领导干部对单位的管理应负全面责任,并不是所有的责任都应由其承担。按照经济责任制的分工原则,被审计领导干部对其分工负责或直接主管的事项负直接责任;由其他领导成员分工负责或主管负责的那部分责任,由被审计领导干部负间接责任。2要坚持实事求是的原则。在审计评价中应客观公正地评价业绩和责任。坚持全面地看待问题,以事实为依据、以法律为准绳,公正地分析客观因素对领导干部的影响。   3要坚持准确性原则。在审计评价中应以数字为基础,对未予审计、证据不足、评价依据不准的事项不作评价。不能超越审计职能范围对领导干部的政治思想表现、领导作风和群众关系等进行评价。   4要坚持依法审计的原则。在审计评价中,必须以财务收支的真实性、合法性和效益性为基础,对所审计的事项依据法律法规等标准来进行定性分析,围绕财务收支进行评价。 

  

    

  

  

  经济责任审计所评价的对象是领导干部,所鉴定的内容是领导干部的经济责任,直接目的是为监督和管理干部提供重要依据,最终落脚点是评人,关系到被审计领导干部的政治生命,政策性非常强。因此,各级纪检监察、组织人事和审计部门必须通力协作,研究制定经济责任的界定标准和审计评价规范,建立一整套科学的界定、评价体系,保证经济责任审计成果的有效性和公正性。经济责任涵盖的范围非常广泛,不同部门领导干部之间的经济责任范围有很大差异。责任界定和评价规范应坚持定量与定性相结合,在科学分类的基础上,准确把握各部门之间的差异,确定出不同性质的部门领导干部的评价标准。在实际操作中,做到只要根据评价办法进行打分量化,就能确定评价等次,使审计评价更加准确直观,为经济责任审计结果的直接运用创造条件。   (三)简化报告内容,提供一目了然的审计结果。经济责任审计报告是相关部门利用审计结果的直接依据,也是体现审计成果的书面载体。因此,经济责任审计报告应该做到内容简洁,观点明确,可读性强,利用价值高。1是应进一步规范结果报告模式。整个报告由基本情况、审计结果和审计评价三部分组成,审计工作开展的总体情况审计承诺、被审计单位会计及相关责任审计程序等放在财政财务收支报告内容中,在经济责任审计报告中不作叙述。    2应进一步突出审计重点。在审计结果报告中要对审计中内容的重要性作出判断,抓住经济责任审计报告使用者和阅读者的眼球,要围绕财政资金这条主线,将社保、教育、扶贫、城建、国土、环保等资金地使用、管理、绩效情况作为领导干部履行经济责任的重点审计内容,使经济责任审计报告时刻关注社会的焦点、难点、热点,让使用者密切关注本区域的动态。   3应当将结果报告图文并貌。在经济责任审计报告中对需要反映的一系列数据应尽可能得用图、表的形式来反映,让使用者和阅读者看起来更直接、比较更方便。这样不仅可以为报告减负,而且使报告更简单明了,使用者和阅读者更容易抓住报告的重点和实质,有利于扩大审计影响。 (四)整合审计资源为经济责任审计结果的充分运用奠定良好基础、创造衔接条件。目前,审计任务重与审计力量不足的矛盾比较突出是个不争的事实,这既有审计人员少的原因,也有审计任务安排方面的原因。审计机关审计任务的来源主要有四个方面:预算执行审计、上级审计机关安排的专项审计、领导干部经济责任审计、党委政府交办的其他审计事项。这些任务虽然安排主体不同、安排时间不同、目的要求不同,但审计期间、审计内容和审计程序却多有交叉和重叠。这样,一方面不可避免地造成重复审计,增加了被审计单位的负担;另一方面,也造成了审计资源的浪费,增加了审计机关和审计人员的工作量。这种现象在县级审计机关尤为突出。就经济责任审计而言,之所以先审计、后离任的原则落不到实处,不仅是委托部门任务安排滞后的问题,即使委托部门在被审计领导干部离任前安排审计,审计机关由于上述矛盾也无法按时保质完成任务,进而影响到审计结果在干部考察任用中的运用。为解决上述矛盾,可设想将审计力量、审计任务、审计目标进行全面的统筹,实行经济责任审计与预算执行、财务收支、专项绩效审计相结合,这样,既可从根本上避免多头安排、重复审计,提高审计效率,缓解审计力量不足的矛盾,又可实现审计结果的共享,满足所有任务安排主体的需要,从而缓解审计人员、审计任务、审计质量、审计实效、审计结果运用等多方面的矛盾。加大任中审计力度,前移审计关口,进一步增强经济责任审计结果运用的时效性。在目前先审计、后离任原则难以落实的环境下,加大任中经济责任审计力度,不失为一项重要的补充措施,既可有效地增加预防力度,防患于未然,还可将审计工作量化整为零,减轻审计机关和审计人员的工作压力。为此,要进一步完善经济责任审计计划管理办法,将任中审计作为经济责任审计工作的重点,逐步提高其所占的比重。在具体工作中,干部管理部门应与审计机关及时沟通,研究提出经济责任审计名单。审计机关要根据干部管理部门的要求,优先把经济责任审计项目列入审计计划,并根据考察干部的实际需要,突出审计重点,提高审计效率,按时保质完成任务。县市区党政主要负责人,市、县直属党政机关主要负责人,原则上届中安排一次经济责任审计;其他部门、单位主要负责人,根据不同情况,一般三至五年安排一次审计;特殊情况需要时可以随时安排审计,力争几年内任中审计比重逐步达到一定的比例。 

  

  

  

     

     (五)健全完善经济责任审计结果运用工作制度,探索创新扩大审计结果运用的形式和平台。(1)实行审计结果公开制度。将审计结果进行公开是一把双刃剑,既是对审计机关审计质量的考验,也是对被审计单位、被审计领导干部存在问题的曝光,有利于加强群众对领导干部的监督,有利于密切党群干群关系,有利于对审计查出的问题迅速进行整改。审计公开方式可结合工作实际主要采取以下几种:通过报纸、电台、电视台等媒体向社会公开;以会议宣读形式向被审计领导干部所在单位干部职工公开;以通报形式向被审计领导干部所在系统或更大范围公开;以公告形式向五大班子公开;其他公开形式。(2)建立审计结果综合分析通报制度。审计机关每年将审计结果归纳、总结,重点对发现的问题进行原因剖析和根源挖掘,并提出审计建议,形成审计结果综合分析报告,经过联席会议研究,报经济责任审计领导小组批准后,通过党委政府联合发文、经济责任审计领导小组发文、联席会议成员单位联合发文,以及借助新闻媒体等形式进行通报。(3)完善审计查出问题整改情况反馈制度。审计机关充分发挥审计结论落实协作机制的作用,经济责任审计结果报告报出后,向审计结论落实协作单位发送审计建议书,把审计整改情况和审计建议落实作为经济责任审计成果的考核指标。通过审计回访、召开专题会议等形式定期调度被审计单位落实审计结论和整改的情况。(4)将审计结果运用与干部任前公示相结合。将经济责任审计结果纳入干部任前公示的内容,一方面可以进一步完善公示制度,让群众更全面、更具体地了解拟任用的干部情况,尤其是经济上的问题;另一方面可以有效增强经济责任审计的作用和效果,提高经济责任审计在群众中的威信和地位。   (六)完善经济责任审计结果运用的协调配合机制,确保联席会议成员单位职能充分发挥。为保证联席会议成员单位充分履行职责,要进一步强化审计结果运用工作责任制度。(1)按照谁审计,谁负责的原则,建立审计质量终身负责制,在明确执法责任的前提下对审计质量进行评估、考核,把审计人员的工作好坏与个人利益紧密挂钩,对造成审计结果不真实、责任评价不客观,影响审计结果运用的,视情严肃追究有关责任人的责任。(2)领导干部任用机关不认真采用审计结果,导致用人失误失察的,视情严肃追究有关责任人的责任,防止和杜绝领导干部带病上岗带病履职带病提拔等问题,同时,对经济责任审计中发现问题,但又不够纪律处分条件的领导干部,由组织部门及时同本人谈话,并下发诫勉通知书,指出问题,要求限期整改。(3)对审计结论提出的问题,纪检监察、财政国资等部门要充分发挥职能作用,依法履行部门职责,根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等,对审计发现的违纪违规问题依法予以及时处理,对相关责任人依纪予以处分,并将处理结果及时通知审计机关。无正当理由不处理的,应承担相应责任。各审计结果运用主体要充分履行职责,加强协调配合,及时向联席会议办公室反馈审计结果运用情况。经济责任审计工作领导小组要对审计结果运用情况进行跟踪检查,针对存在的问题提出对策和办法。各级党委政府应将审计结果运用落实情况列入工作督查范围,促进审计结果切实运 

  

     (七)提高经济责任审计人员业务水平,增强防范审计风险控制。经济责任审计涉及财务、法律、教育、土地、环保、民政、经济、管理等各方面的知识。这样就要求审计人员必须具备多方面知识的复合型人才,因此要提高经济责任审计质量和结果报告的可读性,必须加强经济责任审计人才的培养,提高审计人员的业务水平。提高素质、增强防范审计风险控制。为了有效地防范经济责任审计风险,必须增强审计人员的风险意识,规范审计工作程序,严格做到依法审计,提高审计质量。(1)提高审计人员素质,增强风险意识。在对领导干部任期经济责任审计的工作过程中,审计风险的控制不容忽视。审计人员必须增强审计风险意识,刻苦学习钻研审计专业知识,掌握审计专业技能,提高审计专业水平。(2)规范工作程序,强化审计质量控制。审计人员要严格执行审计工作程序,从确定审计项目计划、送达审计通知书、审计取证、审计报告、征求被审计单位意见到作出审计处理决定等每个环节,都必须按照法定程序进行,避免审计执法的随意性。同时要建立健全审计工作监控制度,管理制度和岗位责任制。实行审计质量抽查、复核、考核制度,严格审计质量标准,提高审计工作质量,每个审计项目都做到事实清楚,定性准确,处理适当,尽量避免或减少审计风险因素。(3)认真听取意见,开好职工座谈会。在经济责任审计实施过程中,应认真听取被审计单位的情况介绍和汇报,对于领导干部在述职报告中自我认定的成绩,必须通过座谈的形式与单位职工加以确认,对有疑义的问题应进一步审计和调查,加以分析判断,弄清事实,辩明是非,全力消除审计风险。 

      总之,只有科学有效地运用好经责审计结果,即把审计结果运用于干部的任用、考核管理工作中,运用于干部的政绩考核评价工作中,运用于有问题的被审计单位和领导的整改工作中,运用于带倾向性、苗头性问题的调研工作中,才能为提升领导干部队伍素质、树立正确的用人导向提供保障;只有把经济责任审计结果的运用与领导干部的职务任免,奖惩结合起来,把经责审计结果运用到对领导干部的日常管理工作中去,才能充分发挥审计监督的职能作用,有效促进领导干部的党风廉政建设;促使领导干部学法懂法、自觉接受审计监督,不断转变工作作风,提高工作效能,更好地履行工作职责。 

    

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