推动完善国家治理目标下的审计监督全覆盖研究

发布时间:2016-01-06

来源:本溪市审计学会

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  刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上指出:“当前,我国发展已站在新的历史起点上,在这一特殊历史时期,保持发展这驾‘马车’平稳快速前行,必须靠改革反腐‘双轮’驱动、共同发力,实现整体推进。审计机关必须主动研究、积极面对,坚定信心、奋力而为,不辜负党和人民的重托,积极推动完善国家治理,为经济社会可持续发展提供服务和保障,努力实现对公共资金、国有资产、国有资源的审计监督全覆盖”。从而理解反对和治理腐败、推进改革需要审计监督全覆盖,审计监督全覆盖就是要通过反对和治理腐败、推进各项事业的改革,来实现推进完善国家治理的目标。 

  一、审计全覆盖的基本概念及内涵 

  审计全覆盖,是在新的历史条件下对审计机关提出的新的更高的要求,是对国家审计机关职责、权限的重新定义,在中国审计史上具有里程碑意义。现阶段的审计全覆盖,是指在一定时期内,国家审计机关在职责权限范围内,对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用情况和真实合法效益情况及对党政领导干部和国有企业领导人经济责任的履行情况依法进行审计,不留监督空白点,做到审计监督全覆盖。 

  1.审计全覆盖的主体是国家审计机关。国家审计机关的法定性、独立性、强制性、权威性、综合性,决定了其审计全覆盖的主体地位,内部审计机构和社会审计组织做为国家审计监督体系的组成部分,是国家审计机关实现审计全覆盖的补充力量。 

  2.审计全覆盖的客体,也就是审计监督的对象,是全部公共资金、国有资产和国有资源的收入、分配、管理、使用、处置等情况及政策制度的设计、运行、执行情况。 

  3.审计全覆盖是指某一时期内,实现对审计对象的审计监督全覆盖。审计监督全覆盖一般应以五年为一个周期,同时,也要根据审计对象的不同特点确定不同的审计期间,以实现时间节点上的审计全覆盖。预算执行审计的重点审计对象一般要实现年度审计全覆盖,经济责任审计对象要根据干部任职周期,在五年内确定审计全覆盖周期。 

  4.现阶段的审计全覆盖,是通过科学分析研判,突出重点的全覆盖,是保证审计质量前提下的全覆盖,是充分利用现有审计资源前提下的全覆盖。要关注重点部门、领域、环节,重要的资金分配管理、资源配置处置、项目审批核准、工程投资建设、人民切身利益、环境保护治理等等。要关注重点问题,重大违法违纪、失职渎职、损失浪费、风险隐患、管理漏洞及体制性障碍和制度性缺陷。审计工作中要明确审计方向和审计目标,牢牢把握审计重点。 

   二、审计监督全覆盖在推动国家治理中具有重要意义 

  (一) 审计监督全覆盖是国家治理的要求 

  李克强总理在国务院第26次常务会议上的讲话,肯定了审计工作作为公共资金“守护者”在国家治理中的“免疫系统”作用,提出了审计监督全覆盖的要求。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出:“国家治理就是通过配置和运行国家权力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家安全,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展。在这一过程中,国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动实现国家良好治理”。审计实质上是国家治理的重要组成部分,国家治理主要包括动员、组织、监管、服务、配置五大功能,审计主要在监管职能中发挥重要的作用。国家审计的发展方式和目标的确立源于国家治理,国家治理的需求和目标决定了审计工作的目标和方式必须实行全覆盖。 

  (二)审计监督全覆盖拓展了国家审计机关新的监督领域 

  1.审计监督全覆盖要求增大了审计监督空间。一是审计监督的资金线条拉长了,审计对象不再是原来按单位性质划定的审计对象。对公共财政资金、政府性基金的审计,不仅审计资金的分配、拨付、使用效果,而且要审计公共资金、政府性基金的筹集和资金的使用终端。如社会保障资金审计,在资金筹集上,不仅要审计国有及国有控股企业,也要审计民营企业、集体组织、个人等缴费情况;在资金的使用上,不仅要审计资金的管理环节,同时还要审计资金领取人是否存在少领取或多领取甚至骗取社保资金问题。二是审计监督全覆盖的审计面加宽了,审计的不仅是财务数据方面的真实、合法、合规的问题,而且要审计有关经济事项管理的科学性。如财政预算定额的科学性;重大经济决策的科学性;地区资源管理的科学性等等。 

  2.审计监督全覆盖要求扩展了审计监督的资金形态。审计监督全覆盖要求,由对货币资金形态审计发展到对不仅对货币资金进行审计,还要对资产、实物量、资源储藏等资金的实物形态进行审计。对资源的审计有的以货币资金衡量,有的则要审计实物量。如对自然资源审计时,应着重审计实物量。通过统计储备量、开发量、损失数量等综合评价自然资源开采计划是否符合自然资源利用现状和自然资源供需状况;审查自然资源是否得到补充、是否存在自然资源浪费等现象。为国家保障和改善民生、治理污染、保护环境提供决策和管理依据。 

  3.审计监督全覆盖要求使审计的客体发生了变化。由对资金、财产等有形的客体的审计,发展到对无形的领导干部及有关责任人的行为进行审计。如领导干部违法按程序甚至超越政策底线,插手有关领域,干预正常经济活动,进行权钱交易,谋取私利等。 

  4.审计监督全覆盖要求使审计依据发生了一次革命。审计依据有法律、法规、规章制度、计划、合同乃至业务规范等,审计监督全覆盖要求一方面要根据这些审计依据来衡量各种经济活动、经济责任履行的合规合法性;而另一方面随着国家宏观经济政策的变化和改革发展的要求,审计部门要审计有关法规、规章制度、计划、合同、业务规范的适用性、合理性,有些审计依据则变成了审计对象。审计这些曾作为审计依据的法规、规章制度等是否符合社会(市场)经济发展的需要,以此来推进制度的完善和改革。 

  (三)审计监督全覆盖,通过实现双轮驱动推进国家治理发挥重要作用 

  刘家义审计长在谈审计工作着力点时提出:“在明年的审计工作中,审计机关将把握全覆盖的深刻内涵,突出抓好六个方面的审计工作”。六方面内容充分阐述了现阶段审计工作的主要任务是整治贪污腐败、推动制度改革,促进国家治理方案的贯彻和实施。 

  1.审计工作在治理腐败问题上发挥的作用。围绕提质增效和厉行节约问题,重点加强对各地方、各部门“三公”经费、会议费和楼堂馆所清理情况的专项审计。一方面发挥促进用好增量资金,避免形成损失浪费的作用;另一方面发挥促进盘活存量资金、避免大量资金“趴在”窝里“睡觉”的作用。 

  围绕对权力运行的监督和制约,对重点地区、部门及关键岗位的领导干部,任期内至少审计一次,关注债务管理、民生改善、环境治理、生态效益、节能减排、科技创新等指标,发挥绩效评价的作用。 

  围绕党风廉政建设,紧紧盯住财政资金管理,公共工程建设、银行贷款发放、土地和矿产资源出让转让、国有资产处置和国有企业投资经营等重点环节,发挥揭露和查处滥用职权、贪污受贿、骗取侵占、奢侈浪费、毁损资源、破坏环境、损害群众利益等问题的作用。 

  2.审计工作在推进改革问题上发挥的作用。审计机关应紧紧围绕中央决策部署和宏观调控,密切关注财政、货币、产业、投资、税收等政策措施执行情况,发挥监督、检查行政审批权清理下放、机构改革推进、政府监督职责履行等作用。 

  审计机关应紧紧围绕维护国家经济安全、跟踪存量债务的潜在风险及化解情况,跟踪金融创新、互联网金融发展、跨境资本流动趋势及相关监管情况,发挥监管国有资本投资运营绩效情况、国有企业改制改组情况的作用。 

  审计机关应紧紧围绕保障和改善民生问题,加强对“三农”、社会保障、教育、医疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等民生资金和项目的审计,加强对土地、矿产、水等自然资源以及重点流域、区域行业污染治理和环境保护情况的审计,加强土地出让收支审计。 

  对此,当前审计机关应从以下三方面着手治理反腐、促进改革。 

  一是关注宏观调控。要研究从事前介入、事中监督、事后审计全面完善货币政策审计的方式和办法,为国家和中央银行决策服务;要研究如何通过审查税收收入结构、税收分税制、税率制定的合理性,促进中央和地方政府调整税收政策;要研究债务的举债形式、举债主体、举债金额等,通过计算债务率和偿债率,促进中央和地方政府根据本地区财力及时调整债务的举债规模。 

  二是关注国有土地出让。审计机关在加强审核国有土地出让审批手续外,应思考如何结合部门决算报表和资产负债表,综合分析土地出让收入占本地区收入的比重和通过提高或降低土地出让收入对本地区的资产、负债规模产生的影响。建议地方政府制定符合本地区经济发展要求的土地总体规划,监督地方政府国有土地出让行为符合中央经济可持续发展战略规划的总体要求。 

  三是关注矿产资源的转让、开发和使用。关注矿产资源出让、转让过程中有无国有资产流失问题;关注矿产资源开发利用过程中有无破坏性开采、低效利用等问题;关注矿产资源的恢复治理问题。 

  国家审计在国家治理中发挥着不可替代的作用,审计全覆盖目标和方式的确立,必将推动国家审计和国家治理的快速发展,必将提升人民的生活水平,必将促进我国经济的平稳、快速发展。 

  三、我局审计监督覆盖面的现实状况 

  (一)审计“死角”多 

  1. 从专项资金审计覆盖情况看。我们抽取了110个上级补助和市本级预算安排的财政专项资金,这些专项资金多数与百姓利益直接相关,其中涉农专项资金58项,有24项未曾涉及或进行专项审计,覆盖率为58%;涉及教育专项经费或资金23项,有近20 项未触及。 

  2.从经济责任审计覆盖情况看。对重点部门和单位领导干部的任中审计覆盖还不够;在审计内容上重点主要是围绕财政、财务收支的真实性合法性开展审计,对领导干部特别是县(区)长的国有资源管理和处置的科学性、合法性没有涉猎;对一些部门,掌握人财物管理权限的下属事业单位,没有全部涉猎;村委会、社区居委会等自治组织和集体经济组织,尚未建立起有效的经济责任监管制度,这些都是审计监督全覆盖应该关注的一个课题。 

  3.从对地方国有企业审计覆盖面看。我市现有国有投资占股100%的企业62户,统计数据显示,审计和审计调查了33户,审计覆盖率为 55%,但对重点企业的全面审计甚少。 

  4.对中直省直企业和部门的审计覆盖面远远不够。本溪市现有中直企业14家,省直部门4家,省直企业1家。19家企业和部门均实行垂直管理,对中央或省驻地方的垂直管理机构的审计监督往往鞭长莫及,而地方审计机关在没有审计署或省厅的授权情况下又无权对其进行审计监督,因而形成审计“死角”。如负责组织财政收入的国税部门已多年未进行审计。 

  (二)重复审计多 

  1.对国家重点转移支付资金有重复审计现象。地方审计局根据地方党委政府安排对有关重点专项资金进行审计,而在时间间隔短或时间有交叉的情况下,上级审计机关也安排此专项资金的审计,造成重复审计。 

  2.对地方财政收支的审计有重复审计现象。有时在一年间对同一财政部门多次进点,如本级财政预算执行审计一次,上级审计机关财政决算或经济责任审计一次,审计署财政体制改革审计调查再审一次。 

  3.对同一部门和单位有重复审计现象。更有甚者审计机关自身不同的部门对同一个单位频繁进点审计,透视出审计机关在审计计划的安排上缺乏统筹部署和针对性。 

  (三)审计依据的惯性思维还没有突破 

  按照推进和服务改革的要求,审计人员应通过审计发现政策制度运行中存在的问题,提出体制机制上存在的问题,揭示政策制度制定的缺陷和漏洞,进而推动机制和制度的改革和建设。而在审计实践中,多数审计人员由于对审计法规和政策规定的过分依赖,缺乏批判性,难以用求真务实的态度突破审计依据的惯性思维。  

  (四)揭露和查处重大违法违纪案件方法不多 

  对易产生腐败案件领域情况不清,对发现大案要案线索的能力也严重不足,查处腐败案件线索的方法不多。 

    

  四、实现审计监督全覆盖的路径 

  按照审计长强调的审计全覆盖的真正含义和经济社会发展对审计监督的需要,创新审计方式方法,整合审计资源,提高审计效率,实现审计监督全覆盖的目标,是当前和今后一段时期需要审计机关破解的一道难题。 

  (一)按照审计监督全覆盖的要求,重新开展审计对象摸底调查,建立被审计单位信息资料数据库 

  按照审计监督全覆盖一是对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用的真实合法效益情况进行全面审计;二是对党政领导干部和国有企业领导人员经济责任的履行情况依法进行全面审计。审计对象的确定采取两种办法,就是以“物”确定法和以“人”确定法。一是按照管理使用公共资金、国有资产、国有资源者明确审计对象范围,凡是本级管辖的,所有管理使用公共资金的主体,不论主体属于什么性质,不论是公共机构还是民间组织,不论是行政机关还是事业单位,不论是团体还是个人都是审计对象。二是按照党政领导干部和国有企业领导人员明确审计对象范围,凡是本级管辖的所有党政领导干部和国有企业领导人具有履行经济责任资格的,不论其所在单位还是其下属企事业单位,不论所在单位是国有及国有控股的还是集体的民营的都是审计对象。 

  同时,按照审计业务职责分工和管辖范围,建立被审计单位的信息资料数据库,对被审计单位的经济活动、政策执行、业务流程、内控制度、资金流向等业务和数据做到心中有数,全面、动态掌握审计对象的情况。特别是要在平时加强与财政部门、被审计单位及其主管部门的沟通联系,注意收集行业或部门的政策法规,研究制度政策设计缺陷或执行偏差,了解容易出现违纪违规问题的“高发区”及舆情民意。通过建立被审计单位审计信息数据库,不仅便于查找审计“死角”和“盲区”,在制定审计计划时还能有的放矢地抓住审计重点。 

  (二)加强审计计划的科学化管理,认真谋划审计方向 

  实现全覆盖是一个过程,不可能一蹴而就,要从实际出发,充分分析和把握现有审计资源状况,包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等,统筹部署,循序渐进,分步实施,有计划地逐步扩大覆盖面,直至实现审计全覆盖。一是根据审计对象数据库,摸清公共资金、国有资产和国有资源的分布状况,分析存在的监管盲区和死角;并按照重点、一般的原则对审计对象进行分类管理,分轻重缓急予以安排审计,最终实现被审计对象在几年内轮审一遍的目标。二是要在合理安排年度审计计划的基础上,科学建立中、长期计划,并根据国家、省、地方的中心工作做滚动调整,使短中长期计划在时间上紧密地连贯起来。克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷。三是要在计划阶段,对项目进行协调,保证计划的科学性。如在开展经济责任审计项目时,在计划阶段就要充分发挥经济责任审计联席会议成员单位的作用,在年初就与组织部门进行会商。在充分考虑市委、市政府对领导干部监督管理工作要求的同时,又要注重人大对财政预算资金运行管理状况审计监督的需要,统筹兼顾,合理安排,把事关民生,财政收支资金量大、专项资金安排较多、非税收入集中、社会关注度高、管钱管物管项目多的单位和部门领导纳入经济责任审计计划;另一方面,利用财政审计具备信息面宽,掌握资金运行情况全面的特点,在制定预算执行审计方案时,把当年计划开展经济责任审计项目需要摸清的被审计对象所在部门单位财政资金来源的金额、性质和管理要求以及预算执行审计需要延伸调查的事项一并考虑进去,这样可以有效地避免重复审计,也有利于提高审计工作效率。在被审计单位信息库基础上,将年度计划和中长期审计计划相结合,分类型建立2-3年的审计计划和3-5年的审计计划,实现5年一滚动的目标。 

  (三)科学统筹,合理配置审计资源 

  近年来随着经济形式的发展,审计任务越来越繁重,地方审计机关基本上都是上半年开展本级财政预算执行审计,下半年开展经济责任审计。加上近两年审计署统一组织的地方政府性债务审计、社保资金审计,审计任务重和人员少的矛盾越来越突出。因此,要实现审计工作全覆盖,就要科学统筹,统一组织、统一实施、统一协调,最大限度地整合项目资源和人力资源,最大限度发挥审计的功效。 

  整合项目资源,就是从宏观性、建设性、整体性层次出发,统筹审计资源,有效整合审计项目,积极探索将经济责任审计、预算执行审计、政府投资审计、民生资金以及农业综合开发等各类专项资金审计进行有效结合的方式方法,使不同审计类型有机结合、相互补充、互为支撑,成果共享,提高审计效能,更好地发挥审计的宏观监督作用。目前对于地方审计机关而言,本级财政预算执行审计和经济责任审计是两大“拳头”项目,因此,统筹安排预算执行审计和经济责任审计工作就显得尤为必要。首先,审计人员在开展预算执行审计时要注意收集和保存与经济责任审计相关的资料,在进行经济责任审计时,要把被审计对象所在部门预算执行审计情况纳入审计范围,同时充分利用以前年度的预算执行审计结果,不必再重复审计。其次,在经济责任审计过程中注意发现在预算执行管理中存在的带有普遍性、苗头性的问题及典型案例,从发挥审计在宏观决策层面建设性作用出发,将问题作为预算执行延伸审计内容纳入到预算执行审计报告中,使当年经济责任审计重大情况得以通过预算执行审计报告,在市人大常委会监督工作中发挥作用,使审计管理由单一内控方式向科学化方向转变。整合人力资源,就是开展重大审计项目时,采取打破处室界限、分管领导界限,统一调配审计力量,采取大兵团作战、上下左右联动的审计方式,降低审计人力成本,提高审计工作效率。在近几年的预算执行审计中,我局不断完善和推进“六个统一”,即“统一审计目标、统一组织领导、统一审计小组、统一实施方案、统一审计报告、统一处理处罚”的组织模式,其中,统一审计组,就是打破了处室界限,实行自由组合,充分发挥审计人员积极性,挖掘潜力,实现最优化配备;各审计小组各司其职、各负其责,牵头部门负责组织协调,在局预算执行审计领导小组的指挥下,有效发挥了团队整体优势,取得了良好的效果。 

  (四)建立中央与地方审计机关资源整合机制 

  1.推动上下联动机制的建立。上下联动机制的建立不仅能够提高地方审计机关、审计人员的工作水平和工作能力,重点针对重要审计项目,均采取审计署统一组织,地方审计机关配合参与的方式,审计工作达到了预期效果,取得了良好的成绩。如,开展的地方政府性债务审计和社会保障资金审计,有效的整合了审计资源。再如,上下一盘棋,实现各省、市之间横向联合的工作模式,达到不同地区互相交流业务,互相提高业务能力的目的。 

  2.加大授权审计力度。对中央企业的审计应采取审计署授权,地方审计机关审计的方式,避免出现审计盲区。中央所属企业的审计间隔期通常较长。有的五年之内不能轮审一遍,其分公司、子公司、孙子公司分布在全国各地,审计署和派出机构人力资源有限,很难实现对央企做到审计监督全覆盖,缺乏有效的审计监督,极易发生违规违纪问题。近期频繁暴露的央企领导干部贪污腐败问题也为审计机关敲响了警钟,中央审计机关应尽快采取措施,贯彻审计监督全覆盖理念、加大央企审计的授权力度,将驻地方的中央企业有计划的授权地方审计机关进行审计,扫除审计死角。 

  3.中央审计机关要加强对地方审计干部的培训。审计全覆盖要求审计机关面对的审计对象面更广、内容更丰富。为了更好的完成审计任务,中央审计机关必须加大对地方审计机关、审计人员进行专业培训,通过不断的培训、学习,提高全国审计人员整体工作水平。通过研究以上方式和办法,提高审计人员综合能力,充分发挥国家审计机关在国家治理中的整体效应。 

  (五)发挥国家、社会、内部审计的联动作用,形成工作合力 

  国家审计、社会审计、内部审计是我国完整的审计组织体系的重要组成部分,三者特征突出、自成体系、各司其职,又相互联系、相互补充。审计长提出要对所有公共资金、国有资源和国有资产实行“全覆盖”,单靠国家审计单兵作战,不可能实现。要充分发挥内部审计和社会审计的作用,使国家审计、内部审计、社会审计分工合作、相互融合、相辅相成。当然,由于三者的审计权限不同、审计监督的性质不同,依据的审计准则不同,而公共资金、公共资源、公共资产的监督也无法纯粹按外部审计或内部审计划分,因此国家审计、内部审计、社会审计不可能互相替代,只能是相互协调、互为补充。国家审计要充分利用内部审计工作成果,加强购买社会审计的管理监督,提升工作效率,有效利用所有的审计资源。 

  (六)加强审计信息化建设,为实现全覆盖提供技术支撑 

  一是利用现代数字化技术,建立被审计单位信息数据库,全面掌握审计对象信息,为科学制定审计计划提供决策依据。首先要从外部获取各种信息和数据,如从被审计单位取得单位管理体制、内部机构设置、财政财务隶属关系等基本情况;从从财政税务部门取得本地区年度财政财务收支情况、全部预算执行单位和纳税企业名单等信息;从发展改革等综合性经济管理部门取得本地区项目建设规划和在建项目等情况;从组织部门取得市管领导干部任职和离任情况等等。其次,要充分利用审计机关内部资料,收集整理审计机关在历年审计中积累的包括审计信息、审计报告、审计决定、审计统计报表等资料中的数据。二是加快审计信息化建设步伐,探索联网审计、数字化审计,积极推进计算机技术与审计业务的深度融合,全面提升审计能力、技术水平、工作效率。 

(七)提高审计人员素质,为实现审计监督的全覆盖提供有力基础保障

  一要不断强化审计队伍作风建设,促进审计人员自觉践行“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”审计核心价值观。二要大力倡导学习之风,不断提高审计人员履职能力和水平。要倡导和鼓励审计人员把学习从单纯的求知变为一种政治责任、一种精神追求、一种生活方式。审计机关要把学习型机关建设当作一项长远的工程来抓,加强政策理论、审计业务、法律、经济和科学管理知识的培训,充分发挥领军人才、骨干人才的引领和示范作用,努力培养查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手,真正打造一支政治可靠、纪律严明、作风过硬、敢于审计、善于审计的审计“铁军”,努力实现审计监督全覆盖,推进完善国家“国家治理”目标的实现。 

  【参考文献】 

  []宋群等,转变经济发展方式的若干问题研究,中国计划经济出版社,2009,9 

  []刘家义:《中国特色社会主义审计理论研究》,中国时代经济出版,20137 

  []朱光磊等:《服务型政府建设规律研究》,经济科学出版社,20135 

  []刘家义:在2013年度全国审计工作会议上的讲话,20137 

  []审计计划管理工作现状分析及对策研究审计署广州办 

  []关于审计全覆盖的实现路径探讨山东省审计科研所 

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