构建“五位一体”经济责任审计新机制实现对领导干部权力监督制约的全覆盖

发布时间:2016-01-04

来源:大连市审计局

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  构建“五位一体”经济责任审计新机制 

  实现对领导干部权力监督制约的全覆盖 

 

 

申报单位:大连市审计局

课题负责人:李尔恭

课题组成员:孙玥 张鸣  朱献龙

    

  [内容摘要]强化权力运行制约和监督体系是全面深化改革的重要部分,通过加强领导干部经济责任审计监督,进而不断强化对领导干部行使权力的制约和监督,是党和国家对审计机关提出的新要求。“五位一体”经济责任审计新机制是在经济责任审计实践工作和广泛调查研究的基础上建立的,是落实中央两办《规定》及其实施细则在实际工作中的具体体现。“五位一体”经济责任审计管理机制拓宽了经济责任审计工作的深度和广度,从“跳出审计看审计”的全新角度来构建对领导干部权力监督制约的全覆盖,从而促进国家治理体系和治理能力的现代化建设。本文从五个方面阐述了构建“五位一体”经济责任审计新机制,实现对领导干部权力监督制约的全覆盖。通过分析该管理机制的理论基础、现实意义、内涵和相互联系、实践效用以及实现该机制有效运行的保障机制,从而探讨了如何利用该机制实现对领导干部权力监督制约的全覆盖。 

   关键词:经济责任审计 “五位一体” 管理机制 全覆盖 

      一、构建“五位一体”经济责任审计管理新机制的理论基础 

  (一)马克思主义哲学基础 

  马克思主义哲学一直指导着中国经济、政治、文化的建设发展,而经济责任审计的发展历程,也是以马克思主义哲学思想为指导,是从基层审计机关的工作实践中发展起来的。最初为县级以下党政领导干部任期经济责任审计工作试点,经过多年的实践积累和理论研究,探索经济责任审计规律,到2005年将经济责任审计范围扩大到地厅级,再到2010年中央两办《规定》颁布和今年7月份实施细则的贯彻落实,无一不体现了经济责任审计工作来源于实践,又回归于实践。 

  在近年来的经济责任审计实践中,审计人员发现仅靠单一的审计手段来实现审计监督,往往存在监督效果不足,审计所发挥的作用有限。而事物之间是普遍联系的,目前大连市审计机关积极探索并实行的责任告知、履职报告、离任交接、任中(离任)审计、问责整改等各个有关经济责任审计的方式和手段存在着环环相扣的内在联系,从而形成了“五位一体”的经济责任审计管理监督机制这个整体来共同发挥作用。 

  审计监督仅是外部手段,要想真正实现领导干部廉洁从政,必须使领导干部自身认识到履行职责的重要性和必要性,从内心自发地遵守法律法规。马克思主义哲学强调外因通过内因而产生作用,内因是根本,外因是条件,因此“五位一体”经济责任审计管理机制,就是促使领导干部认清责任,由被动履职向主动履职转变,由外部监督向强化内部控制转变,更好地实现对领导干部手中权力的监督制约,促进党风廉政建设。  

  (二)公共受托经济责任的理论基础 

  鉴于人民群众对公众资源直接支配和行使权力会产生效率低下和成本增加等问题,需要由政府等公共部门代替公众实现资源配置,参与资源管理并行使权力,由此产生了人民群众与政府等公共部门的公共受托经济责任关系。在我国,经济责任审计有别于一般的财政财务收支审计,它是受人民委托对国家管理者尤其是党政主要领导干部承担的受托经济责任进行的监督行为,要接受来自公众的监督和约束。 

  经济责任审计工作的主要目标便是强化对领导干部行使公众权力、履行经济责任的监督和约束。经历了十多年的深化发展,一直在不停地探索如何加强对领导干部的监督力度,促进领导干部履行受托经济责任。近年来我党要求加强民主法治建设,推进法治社会,加强对领导干部权力运行的制约监督等一系列政策要求,都对现代审计工作提出了挑战,同时也为审计事业的发展创造了机遇,通过对经济责任审计工作的不断探索后构建“五位一体”监督机制,这一机制的建立促使审计事业在转变政府职能、强化权力运行的制约和监督和实现国家治理能力现代化方面都发挥了一定的作用。同时,在监督范围上可以真正实现全覆盖,在监督效果上真正发挥“免疫系统”功能,进一步促进了领导干部从思想上、认识上体会和理解自身应承担的经济责任。真正实现了审计机关履行好受托责任和监督职能。 

      (三)国家治理的科学发展基础 

  经济责任审计突破了传统的审计内容和审计模式,是具有中国特色的国家审计制度,是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。国家治理的科学发展促进了审计制度的建立和发展,也为经济责任审计的产生提供了理论基础,使经济责任审计能够成为现实可能,满足了国家经济政治发展的审计需求。 

  刘家义审计长在近年的多次有关国家审计的讲话中,阐述了国家审计与国家治理的关系,为国家审计奠定了其国家治理的基调。2013年,在第二十一届世界审计组织大会通过的《北京宣言—最高审计机关促进良治》,明确提出促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。因此,将经济责任审计放在国家治理层面中讨论,以国家治理的科学发展为基础,无疑是经济责任审计理论研究的一种创新。通过构建“五位一体”经济责任审计新机制,将经济责任审计的内涵延伸到任前的责任告知、年度的履职报告,审计发现后的问责整改,将经济责任审计内容扩大到领导干部的重大经济决策、重要工程项目投资、个人廉洁自律情况,并使对领导干部履行行为监督的常态化,体现了领导干部在国家宏观决策和政府职能管理中的重要作用,也体现了“五位一体”经济责任审计管理机制在审计事业的发展,乃至国家治理中的重要地位。 

  国家治理一个必不可少的环节就是政府行政透明化,体现出国家民主法治的程度。要实现政府行政透明、实现民主法治,必须以“人”为出发点,监督好“人”,实际上就是监督好人手中的权力,也就是强化对权力运行的制约。“五位一体”经济责任审计机制可以从各个角度和层面加强对党政领导干部的监督,并适时公告审计结果,启动政府问责和审计整改。通过审前责任告知、履职报告和问责整改的协作整合,有助于经济责任审计工作的开展,完善领导干部监督体系,促进国家善政良治。 

      (四)国家宏观管理的政治基础 

  随着经济社会的发展,公众对政府履行职能的参与度和监督权要求越来越高,党的十八大和十八届三中全会把加强经济责任审计放在更加突出的位置,强调要强化对领导干部权力运行的制约,加强审计监督的力度。“五位一体”经济责任审计新机制的构建,是在这种客观环境下应运而生,同时也是经济责任审计工作自身发展的内在的必然要求,是实现对领导干部经济责任审计全覆盖的重要途径。它改进了以往的审计手段和组织方式,更好地把握了对领导干部审计监督的重点,加强了对领导干部权力运行的制约监督,适应了国家宏观管理的要求。 

  二、构建“五位一体”经济责任审计管理新机制的必要性分析 

  (一)全面贯彻落实中央两办《规定》及其实施细则的必然要求 

  多年来,经济责任审计的制度建设在不断发展完善,尤其是中央两办《规定》及其实施细则的颁布,为经济责任审计工作的开展提供制度保障。习近平总书记的一系列讲话都强调要从严管理干部,强化对权力运行的制约和监督,特别是审计工作既要敢于和善于发现问题,更要积极推动解决问题。因此,当期和今后一个时期贯彻落实好中央两办《规定》及实施细则,对发挥经济责任审计的监督作用具有长远影响。 

  “五位一体”经济责任审计管理机制的建立是按照中央、国务院的精神指示以及贯彻两办《规定》及其实施细则的要求。两办《规定》及其实施细则要求要对领导干部履行经济责任的过程和效果进行全覆盖监督,健全完善完整的审计监督评价体系,而“五位一体”经济责任审计管理机制的构建是在原有的常规审计基础上,将审计过程向前延伸到对领导干部的责任告知、履行报告,向后拓展到对领导干部的问责整改,满足了两办《规定》及其实施细则的要求,实现了经济责任审计监督的全覆盖。 

  中央两办《规定》及其实施细则的贯彻落实,对于领导干部要促进增强其依法履职和接受监督的意识;对于各党政部门,尤其是纪检监察、组织、人事部门联席会议成员单位,加大其与审计机关的协调配合,形成对领导干部的监督合力,积极发挥反腐败利剑的作用。“五位一体”的各个组成部门之间相互联系,充分发挥了整体作用,责任告知、履行报告增强了领导干部自觉履职的意识,问责整改则加强了联席会议成员之间的密切配合,同时在贯彻两办《规定》及其实施细则的宣传工作中,扩大了宣传面和受众面。 

  (二)推动管理创新,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和方法 

      审计事业的发展必须满足和适应国家经济政治发展的要求,我党提出的全面深化改革,其主要目标是要推进国家治理体系和治理能力的现代化,强调的是加强国家治理能力和治理体系的建设,特别是政府的管理能力。国家审计是国家治理的重要组成部分,有利于推动实现国家良好治理,特别是经济责任审计对权力运行进行的监督制约,是适应权力改革的要求。 

  随着经济、政治、社会的发展和民主法治建设的推进,需要我们根据中国的国情,逐步持续地加强政府机构改革力度,最终建立一个廉洁高效的服务型政府。要实现国家治理体系的现代化,必须加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系,坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,“五位一体”经济责任审计管理机制的建立促使领导干部正确对待和履行自身职责,实现政府治理和居民自治的良性互动。 

  国家治理能力的现代化是符合当前社会经济发展的需要,是未来中国政治经济发展方向,是社会主义现代化建设的内在需求。国家治理能力的现代化是以制度机制为保障,确保国家健康有序运行。作为国家治理重要组成部分的国家审计,重点开展经济责任审计,实现权力监督的现代化,是符合国家治理能力现代化的目标。“五位一体”经济责任审计管理机制是实现这一目标的重要途径,它全方位地实现了对领导干部经济责任的监督,推动党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展,促进国家经济的健康运行,能够使政府加强自我控制能力建设和管理能力的提高,同时审计机关通过审查领导干部所在单位内部控制的健全性和执行的有效性,促进政府行政透明,提高政府有效执行能力,进而推动经济责任审计工作参与国家治理能力现代化的水平。 

  (三)实现经济责任审计的职能目标的内在需求 

  “五位一体”经济责任管理机制的构建解决了经济责任审计过程中的存在问题,促进经济责任审计职能的发挥。 

  1.领导干部责任不够清晰,履行经济责任的主动意识不强 

  审计机关在近年来的经济责任审计项目中发现,虽然大多数领导干部的法律意识、财经知识不断提高,履行责任的意识在不断加强,但仍存在有一些领导干部对财经法律法规不熟悉,对自身的经济责任不明确。有的领导干部在行政决策和政府管理过程中,为了完成有关指标和任务,不遵守法律法规,在接受监督时,主动意识不强没有充分认识到监督是对自己最大的爱护。“五位一体”经济责任审计管理机制的任前责任告知制度,是针对领导干部对自身经济责任不够清晰而提出,使得领导干部在任前对其承担的经济责任有一定的了解,也使其认识到经济责任审计工作的职责范围。 

      2.领导干部对内部控制管理不到位 

  目前仍然存在部分单位的领导干部存在侥幸心理,对内部监督认识不到位,不严格执行国家的相关规定,缺乏有效的内部控制制度,单位内部管理不完善。领导干部的内部控制意识不强,责任不明确,出现问题后互相推诿,无法保证领导干部的权力使用和国家资金置于有效的监督和管理之下,领导干部对内部控制的建立健全和执行管理的重视程度不高,直接影响行政管理水平和能力的提高。而“五位一体”经济责任审计管理机制的履职报告制度,任中审计制度,是将审计监督贯穿于领导干部的整个任职期间,并且涉及包括内部控制管理在内的,与经济责任有关的各个方面,从而在一定程度上强化了被审计单位的内部控制制度的建立和完善,也使得领导干部加强了对内部控制的重视程度。 

  3.经济责任审计模式单一,导致监督滞后 

  经济责任审计工作在十多年的发展过程中,主要采取的是离任经济责任审计模式,近年来虽然许多地区都在积极探索经济责任审计发展的新模式,采取不同的审计方式开展审计工作,在一定程度上提高了审计项目质量,但往往审计的时效性不强,且存在监督滞后的问题。也无法确保审计覆盖面、做到“应审尽审”,对于审计发现的问题不能及时解决,造成国家资源、资金的损失浪费。同时被动的接受委托,实行先离后审,定离任了,再履行审计程序,这种事后监督不仅缺乏主动性,难以追究当事人的责任,而且削弱了审计监督职能。更重要的问题是,会导致不论是审计人员还是被审计的领导都会认为审计结果对任用决策不会产生太大影响,双方对此的重视程度大打折扣,使得审计过程流于形式。“五位一体”经济责任审计管理机制的构建,将多个单一的审计手段和方式联系起来,充分发挥了审计监督手段,形成了经济责任审计监督全覆盖的审计监督模式。 

      4.经济责任审计问责机制不完善 

  随着经济环境的变化和法律制度的完善,对领导干部权力行使的约束力越来越高,对不正确履行责任的行为要进行责任追究,可以采取问责整改的形式。目前,许多审计项目出具了审计结果报告后,直接报送给政府或组织部门后,就算完成审计任务,对审计发现的领导干部不履行经济责任而造成的国有资产损失、财政资金使用效率低下等违法违规问题没有相应的处罚措施。对被审计单位主管责任人及直接责任人应当在什么情况下追究法律责任,如何启动问责程序以及所应承担的法律责任,这些问题都需要加以明确的规定。“五位一体”经济责任审计管理机制的构建,重视对问责整改制度的建立,将审计问责整改与其他审计方式相结合。同时充分发挥经济责任审计工作联席会议作用,召集联席会议成员单位,加强对被审计单位领导干部的问责整改工作的监督,特别是针对国有企业的领导干部,增加了国资委等主管部门的介入,要求被审计单位必须形成整改报告,限期整改,充分发挥审计问责整改在政府问责制中的监督作用。 

      三、五位一体的内涵和相互联系 

      任前责任告知、经济责任履职报告、任中(离任)审计、离任交接、问责整改“五位一体”的经济责任审计管理新机制,是结合审计实践精心设计和构架的,是各个环节相互链接的,有前提、有基础、有目标、相互联系的有机整体,其目标是推动政府治理能力现代化,实现经济责任审计工作的“四个转变”:一是由经济责任不够清晰向清楚明了转变;二是由领导干部被动履职向主动履职转变;三是由事后监督向事中监督、事前预防转变;四是由外部监督向强化内部控制转变。 

  (一)任前责任告知是对领导干部履行经济责任,进行有效监督和管理的逻辑起点 

       任前责任告知制度,是“五位一体”经济责任审计管理机制的重要组成部分,是对领导干部进行监督和管理的逻辑起点,是实现“五位一体”对领导干部进行审计监督全覆盖的基础,根据干部管理权限、财政财务隶属关系、国有资产监督管理关系,对不同领导干部确定告知机构,实行经济责任告知,并由新任领导干部作出履行经济责任承诺,签订经济责任告知书、经济责任承诺书。领导干部任职期间,均应按照告知内容及要求履行经济责任,这是领导干部履行经济责任的前提和起点。 

  在进行任前责任告知时,一要明确告知主体,经济责任告知是由经济责任审计工作领导小组组织签订经济责任承诺书,这样具有较强的权威性;二要明确告知对象,告知对象的范围依照干部管理权限确定,按照中央两办《规定》及其实施细则中确认的经济责任审计对象为经济责任告知对象;三要明确告知方式和程序,领导干部任职后,由市经济责任审计工作领导小组向其告知任职期间应履行的经济责任,并下达经济责任告知书,要求其全面了解和把握经济责任内容,自觉履行经济责任。新任领导干部接到经济责任告知后,按要求熟知告知内容,并作出履行经济责任承诺;四要明确告知内容,包括经济政策执行、经济决策、经济管理、经济监督和个人廉洁自律等方面内容,具体按照中央两办《规定》及其实施细则中的审计内容确定。 

      (二)履职报告是促进领导干部自觉履行经济责任,实现自律与他律有机结合的有效方法 

      履职报告的根本目的是促进领导干部自觉履行职责。从经济责任审计实践上看,培育领导干部自律的内在动力应该是经济责任审计监督工作追求的境界。因此,推行领导干部经济责任履职报告制度,让监督成为常态,让约束成为自觉,以提高领导干部履职的规范化水平。通过履职报告制度加强对领导干部的事中监督,及时发现和纠正履行经济责任过程中出现的矛盾和问题,提高经济责任审计工作的针对性和时效性。 

      一是明确报告对象,报告对象的范围依照干部管理权限确定,按照中央两办《规定》及其实施细则中确认的经济责任审计对象为报告对象。 

  二是明确报告内容。包括经济政策执行、经济决策、经济管理、经济监督和个人廉洁自律等方面内容,具体按照中央两办《规定》及其实施细则中的审计内容确定。把经济责任审计内容涵盖到报告中,把干部业绩和权力运行点列入必报事项,通过对报告内容和表格要求的科学印证,实现一个如实报告相当于一次简易的审计的效果。 

      三是规定报告方式,规定具体的报告时间,每年年底,经济责任审计工作联席会议办公室以文件形式下发履职报告表,报告对象在规定时间内填报。 

      四是明确任中审计将履职报告的真实性作为重点检查内容,经济责任审计工作领导小组暨联席会议办公室承担对领导干部提交的经济责任履职报告进行监督检查的责任,以此衡量领导干部讲诚信、懂规矩、守纪律和启动经济责任审计程序的重要依据。 

      (三)离任经济事项交接是明确划分前后任领导责任,保持经济责任工作的连续性的制度保障 

      离任经济事项交接是指领导干部的任免决定下达后,离任领导干部与接任领导干部在市经济责任审计工作领导小组的组织和主持下,就离任领导干部任期履行经济责任的有关事项进行交接,清理单位资产、负债情况和个人保管使用的公物,办理离任交接手续。通过经济事项离任交接,首先区分了任前责任与现任责任,有效解决了前后任经济责任界限不清的问题。离任交接工作的开展使得经济责任审计工作具有规范性、普遍性,促使被审计单位在经济事务决策、资产负债管理上具有连续性。 

      一是要明确离任交接工作的组织管理,应由经济责任审计工作领导小组暨联席会议办公室及有关部门负责组织管理,干部管理部门在办理有关领导干部离任手续时,应及时向联席会议办公室发出领导干部离任审计委托建议书,联席会议办公室根据委托建议,拟定领导干部离任经济事项交接工作的计划。 

  二是明确交接的主要内容,包括财政财务收支结余情况;资产、负债情况;债权债务情况;重大投资和工程项目情况;本单位尚存的经济纠纷或诉讼事项;以及其他未在单位账面反映但需要说明和交接的经济责任事项。 

  三是确定离任经济事项交接的主要方法,离任者与接任者在完成资产、负债清理和财物交接后,履行正式交接手续。对在离任经济事项交接过程中发现的问题,交接单位及有关领导应及时进行整改。离任交接工作小组,在对交接单位的资产、财物清理和交接的检查中,如发现需审计的问题的,可启动审计程序。 

  (四)任中(离任)审计是强化对领导干部履行经济责任,进行审计监督的重要手段 

  随着对领导干部经济监督时效性要求的提高,要求我们有重点、有计划、分步骤地对重点地区、行业、部门(单位)和企业安排好任中审计,要按照两办《规定》实施细则的要求,努力实现领导干部任期内至少审计一次的目标。任中(离任)审计工作的大力开展,在强化对权力运行的监督制约,加强党风廉政建设,增强审计监督力度等方面,发挥着更加突出的作用。同时也是解决经济责任审计时效性,提高审计质量,增强经济责任审计的震慑力的重要措施,是发挥经济责任审计预防作用的有效途径。 

  一是坚持原则,突出重点,根据被审计单位的性质、所在部门、行业的特点,被审计领导干部的廉洁自律情况、人民群众的反映,按照领导干部分类原则,合理选择和确定任中经济责任审计对象,各级经济责任审计工作联席会议办公室和各成员单位有关部门,密切配合,加强协作,根据中央两办《规定》和本地区干部管理监督的实际情况,有条件、有针对性地选择和确定任中审计的对象和优先顺序。 

      二是加强任中(离任)审计的计划管理,处理好任中、离任审计计划安排,并根据现有的审计力量,科学、合理地制定年度审计计划,实行任中审计和离任审计相结合。 

  三是规范审计行为,改进审计方法,准确把握任中经济责任审计的工作重点,深入研究和探索领导干部任中审计的目标、内容、方法、评价标准。 

  四是切实加强对任中审计工作的检查和指导,逐步建立“工作职责明确、协同配合有力、信息沟通及时、督查反馈顺畅”的工作机制,及时协调解决任中审计工作中碰到的具体问题,形成监督合力,切实发挥任中审计在对领导干部的管理和监督等方面的重要作用。 

  (五)问责整改是对审计发现问题,强化责任完善机制的必然要求 

  按照联席会议成员单位的职责分工,对审计机关实施经济责任审计后发现的被审计领导干部在履职过程中存在的不同问题,同时根据问题的情节轻重,而采取不同的问责手段和方式。领导干部经济责任问责制度是现代审计制度的重要组成部分,也是“五位一体”经济责任审计管理机制的落脚点和根本之处。 

  一是明确问责主体,经济责任审计工作领导小组暨联席会议及联席会议各成员单位。 

  二是明确责任界定,按照直接责任、主管责任、领导责任的责任划分,按照联席会议成员单位的职责分工和干部管理权限,由联席会议各成员单位根据审计发现的问题,区分不同情况作出责任界定,难以直接做出界定的责任,经联席会议成员单位协商讨论后决定。 

  三是确定问责内容,主要包括重大经济事项;重大决策;基本建设项目管理;财政财务收支管理监督;履行职责方面失职、渎职;廉洁自律情况;国有资产的管理运用、保值增值情况、其他与领导干部履行经济责任有关的活动。 

  四是确定问责程序,领导干部经济责任审计问责,由经济责任审计工作联席会议各成员单位按干部管理权限和联席会议的分工进行,对审计发现的问题依法依规进行办理。对在经济责任审计中发现的一般问题需要问责的,由联席会议办公室依据审计结果报告和有关规定向领导小组提出问责建议;重大问题需要问责的,由纪检、监察、组织、人事等联席会议成员单位协商后提出问责建议。 

  四、“五位一体”经济责任审计新机制在实现领导干部权力监督制约全覆盖的实践效用 

  “五位一体”经济责任审计新机制在实现领导干部权力监督制约全覆盖的实践中,具有十分重要作用。 

  (一)能够强化权力运行制约,构建领导干部监督体系 

  如何在广大领导干部中树立正确的权力观,就是要把权力用在贯彻执行党的路线方针和国家政治经济政策上,确保权力运行不偏向、不越轨、不出格、始终做到公正用权。强化权力运行制约,建立领导干部监督体系是领导干部正确用权的重要保障。 

  要规范各级党政主要领导干部的责任权限,加强对领导干部行使权力的制约和监督,就必须加强审计监督。“五位一体”经济责任审计管理机制的建立适应了国家强化权力运行制约的需要,通过责任告知、履职报告、离任交接、任中(离任)审计、问责整改,在领导干部履行经济责任的各个过程中进行监督制约,并与联席会议成员单位形成监督合力,分工协作,组织人事部门监督领导干部的任命、述职,审计机关查处问题移交线索,主管部门进行问责整改落实责任,纪检监察部门进行重大问题的监督检查,确保领导干部在监督体系内行使权力。 

  (二)能够有效解决领导干部疏于管理、淡化责任的问题 

      “五位一体”经济责任审计机制的建立,就是将这五个部分有机地结合起来, 

  是增强领导干部履行经济责任意识的重要方式,强化了纪检监察和组织部门对领导干部的管理。有利于从根本上预防领导干部不履行或不正确履行经济责任等问题,让监督成为常态,让约束成为自觉,帮助领导干部建立自身的“免疫功能”,充分发挥了经济责任审计的监督作用,填补了现行经济责任审计制度体系建设中预防机制的空白,加强了对领导干部的监督管理。 

  在地方审计实践中发现,在对领导干部履行经济责任时管理不到位,有些领导干部甚至不太清楚自身的经济责任,审计后,对于应承担的经济责任落实不够,对审计结果重视不足,认为只是“走过场”。“五位一体”经济责任审计管理机制正是解决了对于领导干部疏于管理、淡化责任的问题。领导干部经济责任告知制度的重点是明确新任干部应该承担的经济责任,并引导领导干部为之努力,主动承担责任,明确在进行任中(离任)审计时具体应承担的直接责任、主管责任和领导责任。履职报告结果不仅审计机关开展经济责任审计提供主要依据,还为填报单位发现管理中存在的不足与问题、进一步加强内部管理、提高管理水平提供决策参考,同时履职报告与领导干部述职相结合,成为组织部门年终对领导干部考核的重要指标。对符合离任交接的领导干部,在交接过程中,对应承担的“旧账”也有一定的认识,使有咎必辞、有责必究、有过必罚成为各级领导干部的惯例。任中(离任)审计的开展有利于在领导干部任职期间内及时发现问题,对在职干部起到警示和保护作用,同时将有利于问题的解决,防止问题扩大,及时挽回国家和人民群众的损失,有利于审计结果的充分运用。经济责任问责制度的确立,改变了以往审计结果淡化领导干部责任的问题,问责制度的建立不仅明确了在何种情况下,领导干部应承担的责任,同时根据联席会议各成员单位的法律权限和职责范围,对被审计领导干部所应承担的责任,进行法律追责,对于重大问题进行行政处罚、党内处理,这是经济责任审计成果运用的着眼点和落脚点。 

  (三)能够促进领导干部自觉履职,加快建设法治和服务型政府 

  在以往对权力的监督过程中,经济责任审计工作仅仅是一种事后监督的形式,监督力度不足,效果不明显。加强领导干部的监督工作,要从领导干部履行职责、运用权力的各个方面进行监督和制约,实现权力治理,促进领导干部勤政廉洁。五位一体”经济责任审计管理机制首先使领导干部明确自身所要承担的经济责任,同时在领导干部履职过程中进行全面监督,将责任意识根植于领导干部的脑海里,促进领导干部由被动监督转变为自觉履行职责。 

  加快转变政府职能,建设法治政府和服务型政府是中国目前全面深化改革的重点,中央政府减少了对微观事务的管理,下方到地方和基层党政机关进行管理,有效的方便了众多经济事项的处理和决定,但在一定程度上增加了地方党政领导干部的经济职责。“五位一体”经济责任审计管理机制,不仅仅局限于对领导干部进行监督检查,在此基础上,更侧重促进领导干部自觉履行经济责任,加大领导干部自身的责任意识。只有在自觉接受监督,主动履行职责的情况下,才充分发挥领导干部在政府职能转变中的带头作用,加速推进法治和服务型政府的建设,完善决策权、执行权、管理权和监督权之间的相互制约与相互协调,增强了政府的公信力和执行力。 

      (四)创新“五位一体”管理新机制能够促进审计工作水平不断提升 

      1.以“五位一体”新机制为手段,能够提升经济责任审计项目质量 

  通过构建“五位一体”经济责任审计新机制,提升审计项目质量,应将五个要素进行有机结合,发挥整体优势,实现整体联动的效果,全面地进行质量控制,即:以责任告知为基础,着力明确领导干部应履行的经济责任,强化领导干部履行责任的自觉性,为任中(离任)审计提供依据;以履职报告为参考,建立科学的经济责任审计管理体系,了解领导干部履行经济责任的基本情况,履职报告制度的建立是将审计部门对领导干部履行经济责任的监督常态化,将领导干部每年的履职报告作为任中(离任)审计的重要参考资料,在履职报告中反映的问题应及时纠正,降低了任中(离任)审计的风险,提升了审计项目质量;以离任交接审计为突破,促进经济责任审计项目全面发展,实现审计监督全覆盖,审计力量不足与审计任务重,是审计机关多年发展难以突破的瓶颈,尤其是近年来经济责任审计项目的增多,使得这个问题更加突出,导致审计机关进行审计时,个别项目为了节省审计时间,完成审计任务,往往草草了事。离任交接工作的开展,减轻了常规审计项目的压力,在交接中发现重要问题时,及时启动审计程序,不仅提高了审计效率,也提升了审计质量;以任中(离任)审计为重点,努力推动经济责任审计项目全面转型,在责任告知、履职报告、离任交接的基础上,审计机关利用以前年度的成果,集中力量进行有针对性的审计,确保每个项目都是精品;以问责整改为根本,充分发挥经济责任审计工作的建设性作用,经济责任审计工作的根本任务就是强化对领导干部权力运行的制约和监督,问责整改作为一种事后补救性的质量控制方式,在一定程度上挽回了国家的损失,也为其他领导干部敲响了警钟。 

  2.以“五位一体”新机制为契机,能够实现审计监督全覆盖 

  近年来,随着国家经济形势的发展,审计工作的重要性逐渐显现出来,李克强总理从经济社会发展全局出发,对审计工作做出重要指示,强调审计是经济发展的“安全员”和宏观调控的工具,审计事业发展是国家之幸。按照党中央、国务院对审计工作提出的新要求,家义审计长在全国审计工作会议中提出了审计监督全覆盖问题,而如何实现审计监督全覆盖对于审计部门来说是个重要课题。 

      实行“五位一体”的经济责任审计机制,是将审计监督贯穿领导干部履行经济责任的全过程,是实现经济责任审计监督全覆盖的重要途径。领导干部任前责任告知,使其了解和认识自身应承担的责任,明晰所产生的后果和影响,每年度终了后2个月内要求领导干部填写统一印制的《市领导干部经济责任事项年履职告表》,对上报的报告资料,联席会议成员单位开展上门审核把关,并将审核结果作为对领导干部实行任中(离任)审计或离任交接的重要依据。任中审计是将审计时间放到领导干部任职期内,一般为任职2-3年内,大量开展任中审计可以将审计发现的问题及时整改。审计实践发现,对于贯穿于整个任期中的违法违规问题,越早发现,越能降低损失;对于已经离退休或者已离任的领导干部侧重开展离任交接工作,明确前后任领导干部的责任,实现“新官要理旧账”,分清责任,解决问题。“五位一体”新机制的贯彻落实,使得以往“齐抓共管”、“集体决策”时责任难以界定等问题得到了很好的解决。这就不仅使审计提出的问题能够及时整改,而且提升了经济责任审计的预防作用和“免疫系统”功能。 

      五、建立健全四个保障机制,实现“五位一体”经济责任审计新机制的有效运行 

      (一)要建立制度,规范经济责任审计制度体系 

  为了更好的贯彻落实“五位一体”机制的落实,必须逐步建立健全与新机制相配套的制度规范。机制有效运行的前提就是制度本身尽可能考虑周密,不能使制度本身出现漏洞。通过制定经济责任审计告知制度,明确任期经济责任的告知对象、任期经济责任的主要内容、告知的程序、告知的运用以及告知书的具体样式;通过制定《经济责任履职报告制度》,明确履职报告的对象、报告内容、《履职报告书》的具体事项、履职报告方式、履职报告成果利用等;通过制定《离任交接办法和规程》,明确交接工作的时间、交接对象、交接的主要内容、交接的主要方法、交接监督检查方式等;通过制定任中审计的规划,明确任中审计的目标、原则、主要任务、保障对策等。用这些系统规范、切实可行制度和规定,建立起与“五位一体”新机制发展相适应的制度体系,以克服工作中随意性,确保机制能够顺利运行,同时将审计机关、纪检监察机关和组织部门紧密地联系在一起,形成了封闭的循环系统,实现经济责任审计职能的最大化。 

  (二)要完善机制,建立各成员单位协调配合机制 

  中央两办《规定》及其实施细则和经济责任审计工作部际联席会议要求,优化完善经济责任审计工作的运行机制,首要是促进联席会议各成员单位之间,特别是干部管理部门与纪检监察的相互配合,建立各成员单位协调配合机制。“五位一体”经济责任审计新机制的建立,促进了各成员单位之间的相互协作,促使成员单位协调配合机制的建立,特别是纪委、组织部、审计局等干部监督管理部门的相互协作,促进领导干部监督机制的完善,充分发挥各成员单位相互协调的作用。 

  “五位一体”新机制的建立,要求联席会议切实加强各项机制的落实,明确各监督主体(成员单位)在“五位一体”工作机制中的各项责任和共同责任,形成各监督主体协调配合的工作机制,要求联席会议成员单位按照职责分工,共同做好新机制的落实。任前责任告知与组织部门的干部任命相联系,其内容的确定,需要集合纪检、组织人事、监察、财政等联席会议重点部门收集相关资料,综合分析,根据领导干部所在部门、岗位、职能的具体性质,找准责任告知的重点。领导干部经济责任履职报告制度直接关系领导干部年终述职,为组织人事部门、纪检部门、主管部门提供依据,而履职报告制度的实施需要联席会议成员单位形成合理的分工协作机制,把分散在各个监督部门的权力整合起来,分工协作发挥合力作用。离任交接是联席会议各成员单位对前后任领导干部经济责任的界定,联席会议成员单位也要组成联合检查组,监督交接工作的完成。任中(离任)审计是审计机关加强对领导干部履行经济责任的监督,而任中(离任)审计计划制定和实施,要根据组织人事部门考核调整的需要,使得任中(离任)经济责任审计具有计划性和权威性。问责整改,是由纪检部门、干部管理部门牵头对审计发现的问题进行整改,需要健全整改联动机制,加强跟踪检查和政府督查,加强问责整改的刚性力度。  

      (三)要强化手段,建立经济责任审计信息管理系统技术保障机制 

  在全球数字化、网络信息化的背景下,随着经济责任审计的不断发展,纳入经济责任审计对象的领导干部逐渐增多,且变化较大。针对数据规模的扩大,海量数据的产生、获取、挖掘及整合,也就是我们所理解的大数据,为“五位一体”新机制的实现,为经济责任审计工作的发展,提供的信息技术的支撑。经济责任审计的发展必须以审计信息化建设为途径,利用大数据技术,建立经济责任审计信息管理系统,推动了经济责任审计信息化建设。“五位一体”经济责任审计机制的建立,要求确定责任告知内容,对履职报告进行汇总整合,划分离任交接、任中(离任)审计的对象类别,进而对发现的问题进行追踪问责。这就需要进行大量的数据处理,必须以信息化为手段,以大数据技术为保障。经济责任审计信息管理系统的建设,可以有效地实现领导干部基础信息管理、经济责任审计政策法规查询、经济责任审计发现问题统计分析、经济责任审计信息资讯查询等功能。同时利用计算机审计联网技术,开始大数据背景下经济责任审计工作,为领导决策提供依据、提升审计成果利用水平,发挥重要作用。 

  通过经济责任审计管理信息系统,建立以组织部门管理的干部为基础的领导干部审计数据库,全面了解和掌握经济责任审计对象的基本情况,根据组织部门、人事部门、纪委等提供的相关资料和审计机关多年的审计结果及审计调查情况,按照被审计领导干部所在单位性质、担负经济责任的重要程度、经济活动规模、以往审计结果、廉洁自律情况等因素,按各项指标权重,对被审计对象进行分类管理。加强与组织、纪检等部门的沟通协调,对任期内未审计的领导干部根据经济责任审计管理系统数据进行排查,按照分类管理情况,由联席会议成员单位共同研究协商后,组织部门根据安排情况提出委托建议,提出经济责任审计计划。 

      (四)要科学评价,推动领导干部评估机制的不断完善发展 

  要保障“五位一体”经济责任审计管理新机制的建立和运行,要通过完善科学的审计结果评价机制来实现,使审计评价的依据真实、准确、可用,对不同类别、不同层级领导干部的评价要具有针对性和实用性,不能千篇一律。 

  尤其近年来,党和国家重点关注民生问题、生态问题,这同样也是经济责任审计的重点内容,是考核领导干部是否履行经济责任的主要指标。要将领导干部在履行自然资源资产保护、使用、效益方面的问题作为完善领导干部评估机制的重点内容。 

  “五位一体”经济责任审计机制是将经济责任审计工作的五个重要部分进行联系,组成一个有机整体来实现领导干部经济责任审计的全覆盖,这个机制的运行政策性强、要求质量高、责任大,因此审计效果的评估要在健全约束性制度的基础上,将评估标准覆盖到经济责任审计过程的所有重要方面和重要环节。效果评估机制的建立必须按照两办《规定》及其实施细则的要求,以审计结果为基础,依照法律法规、国家有关规定和政策,对被审计领导干部所在单位的财政财务收支真实、合法、效益及被审计领导干部个人的履行职责情况和廉政情况进行综合分析和判断。 

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