自然资源资产离任审计要点研究

发布时间:2015-06-17

来源:审计署

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  【摘要】党的十八届三中全会决定提出对领导干部实行自然资源资产离任审计,这是一项全新的审计课题,没有经验模式可借鉴,本文作者结合黄冈实际,通过调查研究,对开展自然资源资产离任审计的目标、内容和方法,提出了一些个人意见,仅供参考。

  【关键词】自然资源 离任审计 要点

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:要划定生态保护红线,强化生态修复建设,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。

  湖北省开展领导干部自然资源资产离任审计的试点在黄冈市。黄冈市是国家重点生态功能区。黄冈10个县市区中除黄州区外有9个为限制开发区,其中,麻城、红安、英山、罗田、浠水五县市属于国家重点生态功能区。

  2014年4月15日,中共黄冈市委四届十次全体(扩大)会议通过《中共黄冈市委关于贯彻落实中央和省委精神全面深化改革的实施意见》(以下简称《意见》)。

  《意见》提出,对限制开发区、划定的生态保护红线区域和国家扶贫工作重点县,不再考核地区生产总值。同时着手构建差异化考评体系,根据各地自然条件、资源禀赋、发展基础,分层分类考核干部。

  《意见》决定,将对全市自然资源进行摸底,着手编制自然资源资产清单,逐步推行领导干部自然资源资产离任审计制和生态环境损害责任终身追究制。

  对领导干部实行自然资源资产离任审计,是党中央国务院赋予审计机关新时期的新使命,对于保护自然资源资产,提高领导干部重视自然资源保护程度,建立可持续发展的生态社会经济,具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。

  自然资源资产离任审计,是审计领域一项全新的课题,无论是国内还是国外,都没有经验模式可借鉴;无论是理论还是实务,都需要大胆探索和精心试验。

  去年以来,笔者围绕领导干部自然资源资产离任审计这个课题,结合湖北特别是黄冈的实际做了调查研究,有了一些初步的思路。本文仅就审计目标、审计内容和审计方法三点,提出一些个人意见,希望能对自然资源资产离任审计试点工作有所帮助。

  一、关于审计目标 

  

  自然资源禀赋独特和优越,是一个地方可持续发展的重要基础。如果缺乏对自然资本的定量了解,开发利用就有可能造成破坏,生态数量和质量的下降,就会给当地的经济社会发展带来系统性风险。领导干部自然资源资产离任审计的目标,就是防控这种风险。

  领导干部自然资源资产离任审计,目前处于探索试点阶段,审计目标不宜定位太高。我认为,现阶段的目标最多也就四个:摸清资源家底,明确责任意识,完善制度体系,促进生态发展。

  (一)摸清资源家底 

  

  自然资源资产审计和编制自然资产负债表,都是以制度的形式保护环境,首要作用就是通过对自然资源和生态系统服务的功能,进行货币化计算,明晰一定时间内自然资源资产增量、耗量和存量的动态变化,摸清生态家底,为当地经济发展提供决策依据。

  (二)明确责任意识 

  

  通过审计,明确领导干部对自然资源资产的责任清单,培养领导干部重视环境的自觉习惯和责任担当,也为建立生态环境损害责任终身追究制提供决策依据。

  (三)完善制度体系 

  

  通过审计,促进地方政府和政府各部门建立和执行自然资源资产的保护制度、核算制度、开发利用制度、监督制度和追责赔偿制度等,完善环境治理和生态修复制度,为构建系统完整的生态文明制度体系,提供决策依据。

  (四)促进生态发展 

  

  通过审计,促进自然资源发展的良性循环,严惩破坏自然环境的行为,为社会提供更多的经济效益和良好的生态环境,达到社会经济与自然资源共同发展的目标。

  二、关于审计内容 

  

  自然资源资产离任审计的内容,围绕所在地区的自然资源类型有重点地选择性展开,根据本地具体环境特征,确定审计内容。这里,笔者根据湖北省(特别是黄冈市)自然资源的实际情况,重点选择以下几个方面开展。

  (一)地方党委政府生态文明建设责任机制方面 

  

  1、检查贯彻落实中央生态文明建设方针政策和本地生态建设政策措施情况,了解生态建设责任制的签订情况。

  2、检查自然资源资产重大决策情况。检查决策机制的健全性、决策程序的规范性、决策内容的合法性、决策实施的有效性、决策结果的效益性,对自然资源资产重大决策事项进行审计,评价执行效果与领导决策责任。

  3、检查自然资源资产管理情况。审查有关自然资源资产管理制度的建立和执行情况,评价自然资源资产管理状况和工作目标完成情况,以及领导的管理责任。

  (二)环境保护方面 

  

  1、审查环境保护政策执行情况。当地党委政府是否严格执行国家环保政策,本区域环保制度措施是否建立健全,有无存在超越建设项目环境保护分级管理权限,擅自审批建设项目,盲目引进项目;有无存在不顾长远利益,以牺牲环境为代价,引进和保护地方利税大户,造成私排乱放等严重环境污染问题。

  2、审查环境质量情况。检查省政府下达的空气质量、饮用水质量、流域水质量等三项环保目标责任指标,各地是否达到要求,特别要关注PM2.5和PM10指标是否超标。

  3、审查污染控制情况。检查污染物总量减排是否超过省政府下达的控制目标,城市污水处理率、垃圾无害化处理率是否达到省政府下达的标准要求。

  4、审查节能降耗情况。检查省政府每年下达给各地政府及有关单位的节能降耗指标是否完成。

  5、审查排污费等环保专项资金的管理使用是否合规合法。

  (三)国土资源资产方面 

  

  1、审查土地利用总体规划执行情况。土地的开发利用是否严格按照总体规划和年度计划批地用地,区域规划和城市规划等建设用地规模是否符合总体规划要求。

  2、审查耕地保护责任目标落实情况。上级政府下达的各年度耕地保护责任目标是否完成;耕地“占补平衡”是否真实有效,有无存在占用水田、良田,用山地、宅基地来充数等虚假平衡问题;建设项目占用耕地是否实行总体规划和年度计划控制,有无存在建设用地过快增长,耕地保有量不断下降的趋势。

  3、审查土地开发利用情况。审查当地政府对国土资源的开发利用是否科学合理,监管是否到位;有无违反产业政策、超出用地控制标准、低于最低地价标准和向国家明令禁止的项目供地。

  4、审查矿产资源总体规划的执行情况。矿产资源的开采是否严格按照总体规划执行;禁采区内限期关停的已建矿山是否按期关停;限采区内采矿权是否受到限制、区域是否收缩;保护性矿种年度开采总量是否按照控制指标严格执行;有无存在违规越权审批采矿许可证,对无证开采或延期无证开采矿产资源等行为的监管是否到位。

  6、审查土地、矿产专项资金使用情况。土地出让金、土地整理复垦资金、矿产资源补偿费、生态环境恢复治理保证金、采矿权价款等资金的管理使用是否符合规定,有无挤占挪用等问题。

  (四)林业资源资产方面 

  

  1、审查森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长情况是否达到要求,任期目标是否完成。

  2、审查年度森林采伐是否控制在限额指标内,有无存在非法采伐问题。

  3、审查占用、征用林地情况。基础设施、民生项目及重点建设项目需占用、征用林地,是否经过严格审核、审批。有无非法占用林地问题。

  4、审查年度造林任务的完成情况。年度绿化工程、人工造林、林木修复补植、退耕还林等任务是否真实完成。

  5、审查林业专项资金的管理使用情况。育林基金、森林资源补偿费、植被恢复费等管理使用是否合规合法。

  (五)水资源资产方面 

  

  1、审查用水总量情况。当地取用水项目是否符合国家产业政策和行业用水标准;实际用水总量是否突破了上级政府下达的控制目标;对取用水总量达到、超过控制目标的地区,是否暂停或限制审批建设新增取水项目。

  2、审查用水效率情况。是否建立了节约用水奖励机制;是否加强废水综合处理,实现废水资源利用,减少废水排放;是否实行计划用水管理,对用水效率低于最低标准或不符合节水要求的项目是否核减用水指标;对重点用水户是否建立监控制度,强化监管。

  3、审查水功能区水质达标情况。当地各水域水质达标目标是否建立了相应的领导责任制;是否严格核定纳污容量,控制排污总量;各水功能区是否按期达到保护目标;总体水质达标率是否达到上级政府下达的控制目标要求;对水功能区考核不达标、重点污染物排放总量超限的,当地政府是否采取相应措施进行整治。

  4、审查水资源费管理使用是否合法合规。有无不征、少征、擅自减免和挤占挪用等问题。

  (六)江河湖泊资源资产方面 

  

  湖北境内除长江、汉江干流外,省内各级河流河长5公里以上的有4228条,另有中小河流1193条,河流总长6万公里。境内长江支流有汉水、沮水、漳水、清江、东荆河、陆水、滠水、倒水、举水、巴水、浠水、富水等,其中汉水流经13个县市。

  湖北素有“千湖之省”之称。境内湖泊主要分布在江汉平原上。面积百亩以上的湖泊约800余个,湖泊总面积3000平方公里。面积大于100平方公里的湖泊有洪湖、长湖、梁子湖、斧头湖。

  笔者认为,江河湖泊是湖北的一个特色资源,有必要在水资源之外,把江河湖泊资源独立出来提出一个审计标准。 

  

  1、审查江河湖泊功能区划的执行情况。当地政府在制定涉及江河湖泊发展战略、产业政策和编制规划时,是否征求江河湖泊行政主管部门意见;沿江(湖泊)土地利用总体规划、城乡规划、港口规划涉及江河湖泊使用的,是否与江河湖泊功能区相衔接;审批建设、开发项目使用江河湖泊资源时,是否以江河湖泊功能区划为依据,符合江河湖泊功能区划的要求。

  2、审查江河湖泊环境质量与污染控制情况。江河湖泊区域环境质量主要指标是否符合国家规定的环保责任目标要求;重点直排工业企业和城镇污水集中处理厂污水排放达标率是否符合国家规定的指标要求。

  3、审查江河湖泊区域工程性补偿情况。江河湖泊区域使用建设项目的责任人是否实施相应的生态修复工程。

  4、审查江河湖泊区域专项资金的管理使用是否合法合规。

  (七)自然资源资产的价值变化情况 

  

  领导干部任期内自然资源资产的价值增加量和消耗量、离任时自然资源资产的价值剩余量,以及自然资源的优化程度与恶化程度等指标。即自然资源资产价值量化后的具体数值,可以运用于自然资源资产负债表的编制,以及帮助下一任领导干部了解地区的具体情况。

  三、关于审计方法 

  

  由于自然资源的特殊性,在进行自然资源资产离任审计时,传统的审计方法不可能满足审计目标的需要。需要多种审计方法相互结合,才能实现审计目标,主要包括以下几种:

  (一)实地调查法 

  

  聘请自然资源管理机构的相关资源和环境专家,组成联合调查小组,深入自然资源资产所在地进行现场调查取样,并对样本进行检测。

  向长期生活在这些自然资源附近的居民发放问卷调查或面对面交流,了解领导干部在任期间是否出现违反法律法规的情况,或未及时处理高污染企业等,导致周边的生态环境遭到破坏。

  通过这些信息的现场调查和搜集,共同研究确定领导干部在任期间和离任时的自然资源情况,保证审计结果的真实可靠。

  (二)资料审阅法 

  

  收集领导干部在任期间相关的书面材料进行审查,主要包括与自然资源资产相关的凭证、账册、自然资源资产负债表、项目书、合同、记录等书面资料,重点审计用于资源环境管理方面的资金,包括自然资源开发、利用和保护过程中资金的筹集、分配、使用、流向和管理的情况,资金的发放是否到位等,对于依赖自然资源建立起的项目,应当重点审计项目的立项、运营和日常经济活动是否合法,投入产出是否合理、有效等情况。

  (三)访谈询问法 

  

  与单位内部和外部的相关人员进行当面访谈,咨询与自然资源资产有关的情况,获取更详细的信息,访谈法要注意做好现场取证工作。

  与内部人员的访谈主要了解内部经营活动情况与规章制度的执行情况,从细节中发现问题,以及生态文化和对于自然资源的态度,可以从中看出领导干部对自然资源资产的重视程度,个别情况,可以通过单独会面的方式,了解他们对领导干部离任前的工作情况的评价;

  与外部人员访谈,主要针对自然资源所在地周边的群众、相关领域的专家等,了解所在地区自然资源的情况。

  (四)统计分析法 

  

  统计分析法主要是以指标的形式来衡量地区自然资源资产的发展状况。

  成本效益分析法,即通过分析自然资源项目所需的运作成本与所产生的社会经济和生态效益,来对比分析和评价项目的优劣。

  信息比较分析法,是通过搜集不同项目的数据并汇总整理后进行统计分析,将对应项目的成本或收益,分别进行比较,判断领导干部在任期间投入项目的效果;

  环境标准分析法,是根据国内或国际标准化组织颁布的环境标准,对领导干部所在地区的自然资源的发展做出判断等。

  自然资源的成本与收益的统计分析,大致可分为三类结果,第一类是“经济与自然资本协同增长”;第二类是“自然资本增长较大,但经济增长小”,第三类是“经济增长,自然资本负增长”。

  (五)测量计算法 

  

  自然资源资产审计的数据采集,不同于传统审计的数据采集,传统审计的审计,只需要账册、凭证、表单、以及其他一些资料即可;自然资源资产审计的数据采集,可以说还是一个空白,除了几个用于汇报、宣传的概念性数据以外,其他什么都没有。要达到审计预期,要做的工作庞大而复杂,而且都是传统审计没有接触到的技能,比如:权属调查、地籍测量、国土、水资源、水环境、森林资源等数据的测量、绘图、计算等,都是时刻要用到的技能,我们必须快速学习掌握。(李先秋)

  【参考文献】

  [1] 徐清:资源环境审计方法。审计署网站2010-09-15

  [2] 王艳青:资源环境审计方法创新。[J]《合作经济与科技》2010年第22期

  [3] 徐泓 曲婧:自然资源绩效审计的目标、内容和评价指标体系的构建。[J]审计研究2012年第2期

  [4] 马骏:国家资产负债表探究。[J]《中国外汇》2013-01-11

  [5] 郑晓冲 黄玲 经泽:福建积极推进党政领导干部自然资源资产责任审计试点。新华网2014-09-02

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